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Se propone la creación de un Comité Español de Cambio Climático y Transición Energética (CECCTE) para asesorar al parlamento y al gobierno sobre los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación), adaptación a los impactos del cambio climático y sobre la gestión de las pérdidas y los daños. Este asesoramiento estaría basado en conocimiento científico independiente. El comité además evaluaría las políticas climáticas en relación a los objetivos propuestos por el comité y aprobados por el gobierno y el parlamento.
La relevancia de esta palanca radica en que la existencia de objetivos periódicos de descarbonización y la evaluación objetiva del progreso hacia los objetivos, basada en la información científica y económica más reciente, ayudaría a establecer las bases de un cambio en el modelo de desarrollo económico hacia uno hipocarbónico. Un modelo de desarrollo alineado con el objetivo del Acuerdo de París y atractivo para unos inversores crecientemente reticentes a invertir en activos altamente expuestos a los riesgos derivados del cambio climático[1].
Tras la aprobación de la legislación del Reino Unido sobre Cambio Climático en 2008 (UK Climate Change Act[2]), varios países, regiones y ciudades han establecido un comité independiente de científicos del clima y economistas especializados en cambio climático. Algunos ejemplos incluyen: Berlín, Escocia, Francia, Irlanda, Kempten, México y Suecia[3].
Dichos comités han conseguido: proporcionar análisis basados en datos; elevar el debate climático y fomentar una toma de decisiones más informada; alejar el establecimiento de objetivos climáticos del debate político (dejando que el gobierno y el parlamento determinen las medidas e instrumentos de política climática para alcanzar los objetivos); mejorar la transparencia y la legitimidad de los objetivos climáticos marcados; e integrar el cambio climático en el proceso de toma de decisiones del gobierno en su conjunto.
Las características básicas del Comité de Cambio Climático del Reino Unido (CCC)[4] son:
– Objetivo claro: la ley de cambio climático proporcionaba al Reino Unido un objetivo vinculante a largo plazo (reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 80% en 2050 en relación con los niveles de emisiones de 1990) y el CCC debe proporcionar objetivos intermedios para alcanzar llamados presupuestos de carbono que son de periodicidad quinquenal.
– Independencia: ocho científicos y economistas independientes y de reconocido prestigio a nivel internacional, más un presidente, asesoran al gobierno. Es una institución que no depende de ningún ministerio.
– Información: proporciona información ‘objetiva’ basada en datos relativos al estado del arte en el ámbito de la ciencia del clima y la economía del cambio climático.
– Relevancia: el Comité de Cambio Climático del Reino Unido propone objetivos de reducción de emisiones y objetivos de adaptación. Es decir, asesora sobre qué se debe hacer, dejando el cómo, es decir las políticas concretas, al gobierno.
– Evaluación: el Comité de Cambio Climático monitoriza el progreso del cumplimiento de los objetivos de cambio climático aprobados por el Reino Unido.
– Judicialización: si el gobierno no cumple con los objetivos que aprueba, basados en el consejo y en los datos del comité, el gobierno puede ser demandado ante los tribunales.
– Financiación: en el Reino Unido (no así en Francia por el momento) el Comité de Cambio Climático cuenta con una financiación anual para el desarrollo de sus tareas de asesoramiento. Dicha financiación asciende aproximadamente a 3,1 millones de euros anuales en los últimos años.
– Resiliencia: tanto la ley de cambio climático del Reino Unido como el Comité de Cambio Climático han ‘sobrevivido’ a gobiernos de distinto signo político, a la crisis económica de 2008 y al brexit. El último presupuesto quinquenal de carbono que obliga al reino Unido a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 57% en 2032 en relación con sus niveles de emisiones de 1990 se aprobó en 2016 tras el brexit.
– Impacto: si bien las emisiones de gases de efecto invernadero se vienen reduciendo en el Reino Unido con anterioridad a la aprobación de la ley de cambio climático, dichas emisiones han continuado reduciéndose a lo largo del tiempo. Desde 1990 hasta 2016 las emisiones del Reino Unido se han reducido un 42%, al tiempo que el PIB ha aumentado en más de un 60%. El ritmo al que se han reducido las emisiones en el Reino Unido es mayor que el de otros países de la UE. La apuesta por una economía baja en carbono es una parte fundamental de la política industrial y de crecimiento económico del Reino Unido, como muestra la reciente publicación de su estrategia de crecimiento[5]. El debate político relativo al cambio climático se ha vuelto más técnico y menos ideológico en el Reino Unido, ayudando a alcanzar consenso sobre los objetivos de descarbonización[6].
– Antelación: los presupuestos de carbono (objetivos de mitigación) se aprueban con 12 años de antelación por el parlamento. Tienen una duración quinquenal para proporcionar flexibilidad en el cumplimiento de los objetivos. Estos presupuestos proporcionan: 1) certidumbre a los inversores (aunque dicha certidumbre debe ir acompañada de medidas de política climática crecientemente ambiciosas determinadas por el gobierno); 2) altura de miras al gobierno y a los parlamentarios, ya que votan sobre compromisos alejados en el tiempo.
Los errores que trata de solucionar esta idea serían:
– El establecimiento de objetivos climáticos de mitigación, adaptación y pérdidas y daños no basados en la información científica.
– La falta de certidumbre en la senda de descarbonización que necesita el sector privado para invertir.
– La falta de información relativa a los potenciales impactos del cambio climático para España.
– La ausencia de planes para la gestión de daños inevitables o no evitados.
Los responsables de gestionar la idea abarcan desde el gobierno, pasando por la Oficina Española de cambio Climático y científicos españoles que sean seleccionados como miembros del Comité de Cambio Climático que. Se sugiere que los miembros del comité hayan participado en la elaboración de los informes de evaluación del IPCC por el conocimiento y experiencia en materia de cambio climático.
En cuanto a los mecanismos de rendición de cuentas, siguiendo el modelo del Reino Unido:
– Tras la aprobación de un presupuesto de carbono el gobierno tiene la obligación de presentar un plan para cumplir con los objetivos climáticos.
– El comité de cambio climático evalúa anualmente el progreso en el cumplimiento de los objetivos de mitigación aprobados por el gobierno presentando un informe a finales de junio.
– El gobierno tiene la obligación legal de responder al informe de evaluación del comité de cambio climático anualmente con fecha límite 15 de octubre.
– El comité además realiza un informe sobre riesgos climáticos y evalúa el progreso en materia de adaptación tras la conclusión del Plan nacional de adaptación.
Los beneficios potenciales de la aplicación de esta idea serían:
– Contar con el criterio científico y económico en el establecimiento de los objetivos de mitigación, adaptación y pérdidas y daños.
– Dar señales claras al sector privado sobre la senda de descarbonización de la economía.
– Fomentar el cambio de modelo de desarrollo hacia uno de menores emisiones.
Por el contrario, los riesgos principales podrían ser:
– Obtención de financiación.
– Aprobación de presupuestos de carbono.
– Desarrollo de planes y políticas para el cumplimiento de los presupuestos de carbono.
– Implementación de los planes y políticas.
Si la estructura y cometido del CCETE fuese similar al Comité de Cambio Climático del Reino Unido, el coste anual estimado de la iniciativa sería del entorno de 3,1 millones de euros.
[1] Según el Task Force on Climate Related Financial Disclosures del Financial Stability Board del G20 los riesgos climáticos incluyen: Riesgos físicos (derivados de los eventos meteorológicos extremos como tormentas o sequías y de los eventos de desarrollo lento como el aumento en el nivel del mar), riesgos de transición (riesgo de regulaciones climáticas crecientemente ambiciosas, riesgo tecnológico como el desarrollo de tecnologías de bajas emisiones que desbancan a las tecnologías establecidas, riesgo de mercado al tener consumidores que demandan productos y servicios de menores emisiones y riesgo de pérdida de reputación). Además, existe un riesgo de litigación creciente ya que el incumplimiento de los acuerdos internacionales y leyes nacionales puede llevar a los tribunales a los gobiernos y empresas. Vea por ejemplo: Financial Stability Board (2017), Final report of the Task Force on Climate Related Financial Disclosures. June 2017. Disponible aquí.
[2] UK (2008), Climate Change Act. Disponible aquí.
[3] Ecologic (2017), “Paris compatible” governance: long-term policy frameworks to drive transformational change A comparative analysis of national & sub-national case studies. Disponible aquí.
[4] Se describe más en detalle el Comité de Cambio Climático del Reino Unido por ser el primero que se estableció y por tanto modelo para el resto. Un ejercicio de comparación entre comités podría, en fases posteriores de desarrollo de la palanca, resultar de interés para adaptar la institución al contexto español y para diseñar un comité más alineado con los objetivos del Acuerdo de París, incluyendo, entre otros, el objetivo de ‘net-zero carbon’ en la segunda mitad de siglo, provisiones para que el sector privado informe sobre su exposición al riesgo de carbono (incluyendo en la ley o en el mandato del comité de cambio climático un artículo similar al 173 de la ley francesa de transición energética, y el análisis de impactos no evitados o inevitables, lo que en la jerga de las negociaciones climáticas internacionales se ha denominado las pérdidas y los daños, que se espera sean significativas para España en escenarios de altas emisiones (RCP 8.5).
[5] HM Government (2017), The Clean Growth Strategy. Leading the way to a low carbon future. October 2017. Disponible aquí.
[6] Fankhauser, S., Averchenkova, A. y Finnegan, J. (próxima publicación), The UK Climate Change Act: A Ten-year Assessment. Grantham Research Institute. London School of Economics.